La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha planteado una reforma integral del marco fiscal nacional para corregir sus debilidades y alinearlo con el marco europeo, al ser "poco sólido, coherente y eficaz". El organismo lo ha dejado claro en la publicación de la Opinión sobre la reforma del marco fiscal nacional, un elemento esencial que engloba el conjunto de reglas, instituciones e instrumentos y prácticas presupuestarias orientado a preservar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad de las cuentas públicas.

La AIReF recuerda que, en España, el desarrollo del marco fiscal nacional actual se produjo tras la crisis financiera y de la mano de la legislación europea, desde su puesta en marcha, el organismo ha venido identificando debilidades en su funcionamiento derivadas tanto de su diseño como de su aplicación práctica. Por un lado, detecta debilidades por la existencia de múltiples reglas de cumplimiento simultáneo: la regla de gasto, la regla de déficit y la regla de deuda, aunque en la práctica se observa una preeminencia de los objetivos anuales de déficit. Además, constata que falta de consistencia entre ellas, ya que los objetivos de estabilidad presupuestaria se fijan sin tener en cuenta la regla de gasto ni la situación de partida de cada administración. Esto, según la AIReF, conduce a objetivos que en muchas ocasiones no son factibles y que no son coherentes entre sí. A ello se añade la posibilidad de que el marco fiscal nacional pueda no ser operativo, como sucede en la actualidad, por la falta de aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria desde 2023.

Por otro lado, la AIReF detecta debilidades en el sistema de medidas correctoras previsto en la LOEPSF, que puede llegar a ser tan estricto que resulta inaplicable. Además, subraya que estas medidas "no gradúan su intensidad dependiendo de la magnitud, la causa o la reiteración de la desviación; generan costes económicos, se convierten en cargas burocráticas".

Todos estos problemas, hacen que la AIReF alerte de que se ha socavado la eficacia del marco fiscal nacional, lo que se refleja en un bajo nivel de cumplimiento de las reglas, principalmente de los objetivos de estabilidad y de la regla de gasto, así, realiza una simulación y señala que, si se hubieran cumplido en los años que no estaban suspendidas, la deuda pública estaría hoy en torno al 69% del PIB. Según la presidenta de la AIReF, Cristina Herrero, nos encontramos con un marco "poco realista, poco creíble, y que tiene problemas para exigir su cumplimiento". Actualmente se encuentra en el 103%, en torno a 1,7 billones de euros y es que "desde 2013, la Administración Central únicamente ha cumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria en 2015, de los siete años en los que este se ha fijado".

Además, destaca la aprobación de la reforma del marco fiscal europeo en abril de 2024, que se articula en torno a tres elementos que la AIReF valora positivamente: una mayor orientación de medio plazo, el establecimiento de compromisos diferenciados por países en torno a una única regla cuantitativa, la senda de gasto primario neta de medidas de ingresos, y el fortalecimiento de la apropiación nacional para favorecer el cumplimiento. Este nuevo marco europeo hace que el nacional tenga aún más incoherencia y que aumente la incertidumbre institucional y debilite la correcta aplicación de ambos. "Nos encontramos en la falta de credibilidad del marco fiscal europeo y también del nacional", ha señalado la presidenta de la AIReF.

En concreto, la AIReF señala que la multiplicidad de reglas nacionales dificulta la consecución de los objetivos europeos y destaca las diferencias entre las dos reglas de gasto. La nacional está concebida para países que se encuentran en equilibrio estructural, al establecer que el gasto computable no puede crecer por encima del crecimiento potencial nominal de la economía. La europea, para economías que deben afrontar un proceso relevante de reducción de su deuda. Además, la regla de gasto nacional excluye a la Seguridad Social y, por tanto, al gasto en pensiones que representa casi un tercio del gasto público.

"Cuando pedimos que el marco sea coherente, significa que todos los elementos estén alineados para la consecución de un objetivo común, con consistencia entre distintas reglas y cooperación entre los distintos niveles de las administraciones públicas", ha añadido Herrero, que también pide coherencia con el marco fiscal europeo, porque si no "se puede llegar a diagnósticos distintos".

La institución considera que todos estos elementos hacen necesaria una reforma integral y de calado del marco fiscal nacional. La AIReF plantea una serie de propuestas para superar las debilidades detectadas y mejorar la coherencia con el marco europeo:

  • Revisar el sistema de reglas fiscales numéricas situando la regla de gasto armonizada con la europea en el centro de la supervisión.
  • Definir un procedimiento de fijación de objetivos con criterios transparentes y explícitos, que asegure el cumplimiento de los compromisos del PFEMP, tenga en cuenta la factibilidad y la situación de partida de las diferentes administraciones y fomente la apropiación de los compromisos.
  • Ampliar el contenido del PFEMP y regular el procedimiento para su elaboración para que constituya una auténtica estrategia fiscal a medio plazo realista y creíble. Ampliar en consonancia el contenido del Informe Anual de Progreso.
  • Regular la obligación de la administración central, los Fondos de la Seguridad Social, las comunidades autónomas y las grandes corporaciones locales de elaborar su propio PFEMP para asegurar la coherencia entre la planificación presupuestaria del medio plazo de cada administración y del conjunto de las AAPP. Estos PFEMP se elaborarían en paralelo con el nacional, con un procedimiento análogo de elaboración y aprobación y un contenido similar.
  • Fortalecer la credibilidad, eficacia y aplicación del sistema de medidas preventivas y correctoras:
    • Racionalizar el sistema eliminando las de cumplimiento forzoso con escasa credibilidad y con una mayor gradualidad.
    • Fijar plazos máximos predefinidos en casos como la publicación de los informes de cumplimiento de las reglas fiscales o la convocatoria del Consejo de Política Fiscal y Financiera tras la presentación de un PEF.
    • Reformar el sistema de incumplimientos con un enfoque más flexible y plurianual, incorporando una cuenta de control, como a nivel europeo.
    • Extender las medidas preventivas a la administración central a fin de anticipar riesgos de incumplimiento antes de que se materialicen.
    • Sustituir los acuerdos de no disponibilidad de gasto por revisiones de gasto obligatorias.
    • Vincular el cumplimiento de las reglas fiscales a beneficios concretos.
  • Desarrollar el contenido de algunos principios generales de la LOEPSF como los de eficiencia y eficacia, lealtad institucional y transparencia.
  • Reformular los mecanismos extraordinarios de financiación para promover la vuelta progresiva de las comunidades al mercado, restringiendo su utilización a supuestos concretos, excepcionales y temporales y con condicionalidad.
  • Ampliar la regulación de la cláusula de escape en línea con el marco europeo.
  • Eliminar las disposiciones que no resultan aplicables ni exigibles.
  • Adaptar el marco legal de funcionamiento de la AIReF al nuevo marco europeo y nacional y, en particular, para recoger la nueva función de analizar la solidez, coherencia y efectividad del marco fiscal nacional.